Defence and strategy

Zdroj: Ministerstvo obrany ČR [online]

• Personální problémy

AČR se v následujících letech bude potýkat s problémem získat dostatek nových rekrutů a naplnit tak své početní ambice. To bude dáno jak zvýšenou konkurencí na trhu práce, tak i demografickým vývojem, kde se kromě faktorů jako stárnutí populace projeví také zhoršující fyzické schopnosti a neschopnost splnit zdravotní kritéria. Negativně bude působit také pokles relevance hodnot jako služba vlasti či prestiž uniformy. [17]

• Rostoucí nároky na mise

Participace na zahraničních vojenských misích s sebou navíc nese stále rostoucí požadavky na strategickou i taktickou mobilitu jednotek, flexibilitu a univerzalitu nasazovaných sil, logistickou a zpravodajskou podporu, technologickou vybavenost a interoperabilitu. Snaha o naplnění ambice účastnit se těchto misí při současném předpokladu zvyšování počtu nasaditelných a udržitelných sil tak vyvolává značný tlak na adaptaci ve všech výše zmíněných oblastech, který se dostává do konfliktu s dvěma výše zmíněnými omezujícími trendy. Zcela zásadní roli zde také sehrává prvek efektivity, tedy co nejrychlejší splnění úkolů při současné minimalizaci nákladů a ztrát. V souvislosti s nenaplněním této zásady či při její nedostatečné mediální prezentaci se pak může projevit další klíčový a potenciálně omezující faktor, kterým je veřejné mínění.

OBECNĚ PŘEDPOKLÁDANÝ SCÉNÁŘ VÝVOJE

Nutnou součástí veškerých aplikací disentních metod, mezi které patří i „what if“ analýza, je i představení obecně předpokládaného scénáře, vůči kterému jsou prezentovány alternativy. To slouží koncovému uživateli jak ke konfrontaci jednotlivých scénářů možného vývoje, tak i pro ilustraci celkové šíře problematiky. V našem případě je obecně předpokládanou verzí vývoje, kodifikovanou prostřednictvím Bílé knihy o obraně, [18] adaptace armády na stávající trendy prostřednictvím postupných reforem zaměřených na:

Racionalizaci kapacit

• Redukce činností, schopností, infrastruktury a dalších materiálních statků nesouvisejících se základním posláním sektoru obrany

Efektivnější hospodaření, akvizice a investice

• Navyšování obranného rozpočtu na základě konkrétních a odůvodněných investičních požadavků a projektů
• Transparentní a efektivní akviziční proces
• Prioritizace investic do rozvoje vojenských schopností podle jejich přínosu k rolím, funkcím a mezinárodním závazkům ozbrojených sil
• Zastavení investic do neperspektivních oblastí činnosti
• Větší důraz na strategické plánování a jeho promítnutí do finančního řízení

Personální reformy

• Zvýšení atraktivity armády na trhu práce
• Redukce nadměrné administrativy a nevýkonných složek

„WHAT IF“ SCÉNÁŘE

Jak již bylo zmíněno v úvodní části práce, následující scénáře jsou postaveny na předpokladu, že dochází k outsourcingu zahraničních vojenských misí ČR. [19] Jejich cílem je zmapovat, na základě jaké dynamiky k využití outsourcingu došlo, a představit tak alternativní možnosti vývoje v resortu obrany. Znalost těchto alternativ by totiž mohla přispět ke schopnosti činit informovaná rozhodnutí v případě, že se nepodaří realizovat obecně předpokládaný scénář vývoje, jenž byl v základních rysech nastíněn výše.

Jednotlivé scénáře jsou pak vytvářeny na základě kombinace příčinných faktorů zaměřujících se na konkrétní motivy vedoucí k zavedení outsourcingu a procesuálních faktorů zohledňujících způsob, jakým bylo k outsourcingu přistoupeno z hlediska vojensko-politického managementu. Pro ilustraci jsou tyto kombinace znázorněny a ve zkratce nastíněny v následující tabulce.

Zdroj: Autor

Scénář 1: Objektivní potřeba a efektivní využití outsourcingu

Namísto postupného hospodářského růstu dochází k prohloubení hospodářské a finanční krize. Ve snaze ulevit státnímu rozpočtu tak pokračují další škrty v armádě. Ačkoliv je na základě alespoň omezené realizace Bílé knihy o obraně dosaženo určité úspory, není armáda schopna dále financovat a nasazovat jednotky v zahraničí v souladu se stanovenými vojensko-politickými ambicemi. Pokračující redukce obranných rozpočtů se projevuje také v plošném snížení personálních výdajů, což má za následek to, že AČR není schopná konkurovat na trhu práce a oslovovat v důsledku demografického vývoje stále menší skupinu potenciálních rekrutů. Dochází tak k problémům s naplněním jednotlivých rotací zahraničních misí a přetěžování stávajícího personálu. Současně jsou však v souladu s obecným trendem zvyšovány nároky na realizaci vojenských zahraničních misí a ČR se dostává pod tlak aliančních spojenců, kteří požadují alespoň zachování dosavadní míry angažovanosti ČR v zahraničních misích při současném zachování kvality nasazovaných jednotek.

• Potřeba outsourcingu je vyhodnocena na základě průběžně vydávaných revizních dokumentů pravidelně monitorujících průběh realizace závěrů Bílé knihy o obraně, kdy je konstatována nemožnost naplnění vojensko-politických ambicí současnými prostředky. K outsourcingu je přistoupeno na základě dlouhodobých analýz a z nich vycházejících plánů.
• Celý proces probíhá za intenzivní spolupráce s aliančními partnery a je extenzivně využíváno jejich dosavadních zkušeností s outsourcingem zejména v oblasti legislativní úpravy a managementu.
• Je přesně vymezen rozsah služeb a funkcí, jež mohou být externalizovány, aby nemohlo dojít ke ztrátě klíčových schopností, které by po ukončení kontraktu bylo jen obtížně možné znovu získat, a hrozila by závislost na dodavateli.
• Outsourcing je využíván pouze v případě neklíčových funkcí (např. provoz a ostraha základen v zahraničí, ostraha ambasád v krizových oblastech) a funkcí, jež AČR není schopna dlouhodobě financovat (např. částečné zajišťování strategické letecké přepravy vlastními prostředky).
• Kontrakty jsou uzavírány na základě otevřeného výběrového řízení prostřednictvím elektronických aukcí. [20] Kritériem pro výběr kontraktora není pouze nejnižší cena, což by mohlo negativně ovlivnit kvalitu dodávané služby, ale je zohledňována řada dalších faktorů, přičemž se konzultuje se spojenci s ohledem na jejich zkušenosti s danými společnostmi.
• Je právně zajištěna exteritoriální právní odpovědnost kontraktorů české justici, aby se předešlo problémům s nepostižitelností jejich potencionálních přečinů.
• Smluvní podmínky jsou nastaveny tak, aby byl kontrakt dostatečně dlouhodobý, poskytl dodavateli určitou jistotu a umožnil fungování na bázi partnerského vztahu. Současně však budou kontrakty pravidelně „přesoutěžovány“, aby bylo zabráněno monopolizaci a zajištěno zachování přiměřených cen. Součástí smluv také bude možnost penalizovat dodavatele v případě nedostatečného plnění smluvních závazků.
• Efektivita outsourcingu bude monitorována civilně-vojenskými týmy dohlížejícími jak na kvalitu poskytovaných služeb, tak i ekonomickou (zejména účetní) stránku plnění kontraktu. Zdrojem informací o kvalitě poskytovaných služeb bude také zpětná vazba od národních jednotek působících v součinnosti s kontraktorem.

Potenciální dopady realizace scénáře:

• Dochází k uvolnění přetěžovaných personálních kapacit a získání kapacit, jimiž AČR standardně nedisponuje.
• Soukromé společnosti jsou najímány pouze v případě aktuální potřeby – mise. V dlouhodobějším měřítku se díky tomu projevují částečné finanční úspory v důsledku odpadajících nákladů na dlouhodobou údržbu outsourcovaných kapacit a systémy sociálního zabezpečení stálého vojenského personálu, který je v určitých funkčních oblastech nahrazen kontraktory.
• Realizace neklíčových činností prostřednictvím outsourcingu umožňuje směřovat dlouhodobé investice do rozvoje kapacit, kde ČR sehrává v zahraničních misích významnou roli (např. ochrana proti zbraním hromadného ničení, transportní vrtulníky apod.).

Indikátory:

• Pokračující snižování obranných rozpočtů.
• Neschopnost dosáhnout požadovaných početních stavů AČR.
• Trvání na zachování stávajících vojensko-politických ambicí.
• K outsourcingu se přistupuje koncepčně a na základě rozsáhlých analýz a plánování.
• Od počátku je rozvíjena systematická snaha o efektivní regulaci outsourcingu.
• Maximální snaha o využití zahraničních zkušeností a spolupráci.

Scénář 2: Objektivní potřeba a neefektivní využití outsourcingu

V důsledku pokračujících nekoncepčních škrtů a chyb ve vedení resortu se nedaří naplňovat doporučení Bílé knihy o obraně a dochází k radikálnímu propadu schopností AČR. Zbývající příčinné faktory jsou obdobné jako u scénáře 1. Hlavní rozdíl nastává v případě faktorů procesuálních.

• K outsourcingu se přistupuje v časové tísni (např. potřeba rychle zasáhnout v konfliktu v blízkosti ČR či silný tlak spojenců na rychlé řešení deficitů vojenských kapacit).
• Výběrové řízení je postaveno pouze na kritériu nejnižší ceny.
• Nejsou vymezeny limity outsourcingu, a tak dochází k nekoncepčnímu zadávání kontraktů bez ohledu na možnosti národních sil zajistit požadované funkce a bez ohledu na rizika v případě ztráty schopností národních sil v případě jejich nahrazení vnějším dodavatelem.
• Není ošetřena právní odpovědnost soukromých společností ani jejich zaměstnanců v případě porušení lidských práv či mezinárodního humanitárního práva.
• Efektivita kontraktů není dostatečně monitorována. Probíhají pouze nahodilé nekoncepční kontroly.

Potenciální dopady realizace scénáře:

• Problematická kvalita dodávaných služeb při výběru kontraktora pouze na základě ceny (např. nedostatečně kvalifikovaný a motivovaný personál). Přílišná koncentrace na cenu také vyvíjí tlak na kontraktora, aby usiloval o maximální snížení vlastních nákladů a zajistil tak vlastní zisk, což má za následek riskantní přístup k plnění zadaných úkolů (např. využívání neadekvátní, ale levnější techniky).
• Dochází k porušování lidských práv a mezinárodního humanitárního práva zaměstnanci soukromých společností v důsledku jejich praktické nepostižitelnosti.
• Dochází také k rozsáhlým finančním ztrátám a podvodům z důvodu nedostatečné kontroly.

Indikátory:

• Pokračující snižování obranných rozpočtů.
• Neschopnost dosáhnout požadovaných početních stavů AČR.
• Trvání na zachování stávajících vojensko-politických ambicí.
• K outsourcingu se přistupuje v časové tísni bez hlubšího plánování.
• Není vypracována žádná či pouze omezená a nedostačující právní regulace outsourcingu.
• Není vyvíjena snaha o využití zahraničních zkušeností.

Scénář 3: Prolínání politiky a soukromého sektoru

K moci se dostává politická elita napojená na sektor soukromých vojenských společností (např. prostřednictvím financování volební kampaně) a začíná prosazovat zájmy „spřízněných“ společností na úkor rozvoje schopností AČR bez ohledu na jejich stav. Argumentuje se zejména větší efektivitou a flexibilitou soukromého sektoru.

• Výběrová řízení jsou manipulována ve prospěch na politiky napojených společností.
• Nejsou vymezeny limity outsourcingu. Záměrně dochází k jeho co největšímu využití s cílem maximalizace soukromého zisku.
• Není přijata žádná právní regulace ohledně působení soukromých vojenských společností.
• Provádění auditů a monitoringu efektivity kontraktů je zadáváno konzultantským firmám, jež jsou napojeny na společnosti provozující stávající kontrakty. Stejným způsobem jsou zadávány i studie, které mají zkoumat možnosti dalších oblastí, kde by outsourcing mohl být zaveden.
• Jsou uzavírány dlouhodobé kontrakty s omezeným počtem (či pouze jedinou) společností napojených na vládnoucí elitu.
• Na druhé straně dochází k drastickým škrtům v armádě s odůvodněním potřeby dalších úspor, což na trhu práce vytváří situaci, kdy armáda není schopna konkurovat soukromému sektoru, a dochází k masovému odchodu armádou vycvičených profesionálů do soukromého sektoru.
• Využití outsourcingu je také zneužíváno pro překračování limitů pro zahraniční mise stanovených parlamentem, jež se vztahují pouze na počet nasazených národních sil, případně pro maskování ztrát na životech, neboť zaměstnanci soukromých společností nebudou zahrnováni do oficiálních statistik.

Potenciální dopady realizace scénáře:

• AČR není schopna samostatně fungovat v zahraničních misích a je výrazně závislá na soukromých společnostech.
• Dochází k hromadným odchodům vojáků z armády do soukromého sektoru.
• Společnosti, s nimiž jsou uzavřeny dlouhodobé kontrakty a na nichž se armáda postupně stává závislou, se dostávají do monopolního postavení a jsou schopny silně ovlivňovat nastavení smluvních podmínek dle svých potřeb.
• Dochází k finančním ztrátám v důsledku neprůhledného udělování a financování kontraktů.
• V důsledku toho, že velká část úkolů v rámci zahraničních misí je vykonávána prostřednictvím vládních kontraktů se soukromými společnostmi, dochází k rebalanci vlivu vlády a parlamentu na schvalování zahraničních misí.

Indikátory:

• K moci nastupuje elita s napojením na sektor soukromých vojenských společností.
• Silně neoliberální rétorika prosazující zásadní škrty v armádě a její zefektivnění formou rozsáhlého outsourcingu, jež je prezentován jako zdroj úspor.
• Současně rozsáhlé škrty v personálních výdajích ozbrojených sil.
• Právní regulace soukromých vojenských společností je odmítána s tím, že postačuje živnostenský zákon.

ZÁVĚR

Než bude přistoupeno k samotné formulaci odpovědí na otázky stanovené v úvodu, je nutné opětovně připomenout limity práce tohoto charakteru a na jejich základě nasměrovat čtenáře, jakým způsobem k závěrům této práce přistupovat a jak s nimi případně pracovat.

• Jednotlivé scénáře nelze vnímat jako jednoznačné předpovědi budoucnosti, ale jako modelové situace, jejichž cílem je zprostředkovat uživateli dynamiku fungování daného sektoru a na základě toho inspirovat rozhodovací a plánovací procesy.
• Vzhledem k tomu, že jde o modelové situace, není vhodné scénáře a dopady jejich realizace vnímat vzájemně exkluzivně, v praxi by s největší pravděpodobností docházelo k prolínání různých aspektů jednotlivých scénářů.
• Indikátory stanovené pro jednotlivé scénáře nelze vzhledem ke komplexní povaze nejistoty vnímat kauzální optikou. Jejich případná identifikace nemusí zákonitě vést k naplnění daného scénáře, jejich účelem je pouze usnadnit identifikaci potencionálního vývoje a umožnit rozhodovatelům včas zasáhnout a pokusit se kultivovat budoucí vývoj žádoucím směrem.

Ve zkratce je možné konstatovat, že cílem tvorby scénářů není dokonalá predikce, ale dokonalá politika.

Shrnutí odpovědí na stanovené otázky:

Hlavní výzkumná otázka:

Jakým způsobem by mohlo dojít k outsourcingu vojenských misí ČR?

Práce identifikuje tři modelové způsoby, jakými by mohlo dojít k outsourcingu zahraničních vojenských misí ČR.

• Scénář 1 je založený na reálné potřebě kompenzovat kapacitní deficity prostřednictvím outsourcingu, přičemž přechod k outsourcingu je úspěšně koncepčně a manažersky zvládnutý.
• Scénář 2 také vychází z reálné potřeby využití outsourcingu, dochází však k selháním v plánování a managementu kontraktů.
• V rámci Scénáře 3 dochází k rozsáhlému outsourcingu vojenských kapacit bez ohledu na aktuální stav a potřeby AČR na základě partikulárních zájmů v důsledku prolnutí politiky se sektorem soukromých vojenských společností.

Vedlejší výzkumné otázky:

Jaké jsou dopady daného vývoje?

Tabulka 2: Dopady jednotlivých scénářů